作者： 來(lái)源： 長(cháng)江日報 日期: 2015-09-28

        9月22日，市人民政府將《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”）提請市十三屆人大常委會(huì )第31次會(huì )議審議。這意味著(zhù)，我市生態(tài)保護繼頒布政府令和通過(guò)人大決定之后進(jìn)入地方立法程序。武漢在短短3年時(shí)間里，3次作出生態(tài)保護的重大決策，史無(wú)前例。我市構筑基本生態(tài)控制線(xiàn)法規體系的“三部曲”，不僅為生態(tài)保護工作提供了堅實(shí)的法制保障，更重要的是為武漢持續發(fā)展留下了一份“生態(tài)資產(chǎn)”。

　　立法是新的起點(diǎn)

　　《武漢市建設國家中心城市行動(dòng)規劃綱要》在定位武漢建設的總體目標中，很重要的一項是“文化與生態(tài)特色鮮明的魅力宜居城市”。如今，這一遠景藍圖，在基本生態(tài)控制線(xiàn)法規體系的構筑之下，正描畫(huà)得越來(lái)越清晰。

　　作為國內特大城市之一，武漢繼深圳之后，第二個(gè)以政府令形式劃定基本生態(tài)控制線(xiàn)的城市。2012年，《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理規定》的政府令出臺，明文規定，河流、湖泊、水庫、濕地、重要的城市明渠，以及坡度大于16度的山體等五類(lèi)地區為生態(tài)底線(xiàn)區，嚴禁開(kāi)發(fā)建設。

　　政府令的出臺，拉開(kāi)了我市構筑基本生態(tài)控制線(xiàn)法規體系的大幕。此后，市人民政府根據國務(wù)院批復的《武漢市城市總體規劃（2010-2020）》，明確了武漢“兩軸兩環(huán)，六楔多廊”的生態(tài)框架體系，相繼出臺《武漢都市發(fā)展區“1+6”空間發(fā)展戰略實(shí)施規劃》及配套的《武漢市生態(tài)框架保護規劃》、《武漢都市發(fā)展區1:2000基本生態(tài)控制線(xiàn)規劃》，框定了生態(tài)保護范圍和集中建設范圍，鎖定城市增長(cháng)邊界。

　　“基本生態(tài)控制線(xiàn)不只描繪在‘規劃紙’上，還將出臺一系列導則嚴格落實(shí)?！笔幸巹澗重撠熑吮硎?，總體規劃之后，還將通過(guò)人大決定、立法兩大“重磅”舉措確?；旧鷳B(tài)控制線(xiàn)不被“突破”。這一表態(tài)當時(shí)就被媒體解讀為武漢保護基本生態(tài)控制線(xiàn)剛性手段升級的信號。

　　2013年6月26日，武漢市人大常委會(huì )通過(guò)了《關(guān)于加強武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)規劃實(shí)施的決定》。會(huì )議強調，防止“攤大餅”的最好辦法就是劃定基本生態(tài)控制區、控制線(xiàn)，并嚴格實(shí)施。只有認真地把基本生態(tài)控制線(xiàn)的規劃實(shí)施好，才能避免出現“熱島效應”，才能保護好我們的生態(tài)和武漢的城市特色。

　　“市人大常委會(huì )之所以作出關(guān)于基本生態(tài)控制線(xiàn)的決定，是想用‘法治’管住‘人治’?！稕Q定》的要義是保護、提升，是代表武漢1000萬(wàn)市民為城市的永續發(fā)展堅守住生態(tài)底線(xiàn)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì )黨組書(shū)記、常務(wù)副主任胡緒鹍這樣談到《決定》出臺的初衷。

　　《規定》和《決定》相繼出臺，意味著(zhù)武漢市邁出了構建生態(tài)保護政策法規體系的前兩步，面對黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設的新要求、新舉措，2015年，市人大常委會(huì )又將《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理條例》列入立法計劃，奏響“三部曲”中的第三部——將基本生態(tài)控制線(xiàn)的管控上升為地方性法規，為基本生態(tài)控制線(xiàn)保護提供法制保障。

　　“生態(tài)底線(xiàn)區是指生態(tài)要素集中，生態(tài)敏感的城市生態(tài)保護和生態(tài)維育的核心地區，是城市生態(tài)安全的底線(xiàn)，應遵循最為嚴格的生態(tài)保護要求，原則上應該禁止建設項目進(jìn)入生態(tài)底線(xiàn)區?！?/FONT>

　　2015年9月22日，市十三屆人大常委會(huì )第31次會(huì )議審議《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理條例（草案）》時(shí)，市人大城鄉建設與環(huán)境保護委員會(huì )的審議報告指出：根據工作實(shí)際，盡管可以修改和完善生態(tài)底線(xiàn)區項目準入條件，但絕不意味著(zhù)放寬標準，仍須在底線(xiàn)區內設定最嚴格的項目準入。

　　該審議報告認為，十八大以來(lái)，中央作出加強生態(tài)文明建設的一系列決議、決定，如《關(guān)于加快生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農田劃定工作的通知》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，分別從劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界、劃定城市周邊永久基本農田、樹(shù)立6大理念，解決8個(gè)問(wèn)題，加快建立生態(tài)文明制度，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境等方面作了總體部署，對我市條例制定有很現實(shí)的指導作用和意義，是立法應當遵循的總基調和基本原則。

　　無(wú)獨有偶，在審議基本生態(tài)控制線(xiàn)規劃調整程序的部分條款時(shí)，常委會(huì )組成人員發(fā)表了真知灼見(jiàn)。

　　“基本生態(tài)控制線(xiàn)內所保護的飲用水水源一級、二級保護區，河流、湖泊、水庫、濕地、山體等屬于控制性詳細規劃，依照城鄉規劃法規定，修改控制性詳細規劃，法律已有明確程序要求，人大決定也明確細化了具體要求，條例（草案）不宜簡(jiǎn)化基本生態(tài)控制線(xiàn)規劃調整程序，容易引發(fā)‘規劃調整有所放松’的誤解，建議嚴格按《決定》的要求修改完善?！?/FONT>

　　隨著(zhù)立法工作層層推進(jìn)，我市基本生態(tài)控制線(xiàn)法規體系構筑將初步建立。然而，從城市的永續發(fā)展角度看，這或許是武漢市生態(tài)文明建設工作新的起點(diǎn)。

　　發(fā)言摘登

　　9月22日，市十三屆人大常委會(huì )第31次會(huì )議聽(tīng)取和審議《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理條例（草案）》當天，適逢《長(cháng)江日報》刊載了中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案的主要內容。這一總體方案頂層設計了生態(tài)文明體制改革的目標、理念等，開(kāi)闊了市人大常委會(huì )委員審議《條例（草案）》的思路，圍繞生態(tài)武漢建設，委員們各抒己見(jiàn)，暢所欲言。以下是發(fā)言摘登。

　　李長(cháng)安建議設立生態(tài)控制線(xiàn)劃定委員會(huì )

　　市人大常委會(huì )委員 李長(cháng)安

　　《武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理條例》是我市一部具有原創(chuàng )性的條例，沒(méi)有現成的條例可供參考，能拿出這份草案，的確不容易。但仍有不足，需不斷改進(jìn)。

　　生態(tài)控制線(xiàn)是城市建設的邊界線(xiàn)，也是保護、保持城市生態(tài)完整性和連續性的重要底線(xiàn)。條例草案提出，生態(tài)控制線(xiàn)由“市城鄉規劃部門(mén)組織編制”，我認為，如果僅憑城市規劃部門(mén)一己之力，很難保證生態(tài)系統的完整性和連續性；建議設立“生態(tài)控制線(xiàn)劃定委員會(huì )”，至少要有專(zhuān)家組，規劃部門(mén)劃定生態(tài)控制線(xiàn)時(shí)，須征求專(zhuān)家組意見(jiàn)，確定城市建設規劃的邊界。

　　關(guān)于“應當遵循生態(tài)功能相當、總量不減的原則按程序進(jìn)行調整”的規定，難以起到保護生態(tài)環(huán)境的作用。很多生態(tài)區域調整后，即便補償面積比原來(lái)占用的更大，也未必能還原當地生態(tài)環(huán)境的完整性和連續性；應改為“在保證生態(tài)系統完整性和連續性的前提下，遵循生態(tài)功能相當、總量不減的原則按程序調整”，如果不明確這個(gè)原則，條例制定的意義就會(huì )削弱。

　　條例應對接國家生態(tài)文明體改總體要求

　　市人大常委會(huì )委員 王波

　　根據中央關(guān)于生態(tài)文明建設的最新提法，在行政區劃中，要有主體功能區的定位，產(chǎn)業(yè)項目要實(shí)行市場(chǎng)化、差別化的準入政策，目的就是根據資源環(huán)境的承載力，限制各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

　　關(guān)于劃定和調整的內容，提出了“三個(gè)規劃”，即城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態(tài)框架保護規劃。而中央現在提出“四個(gè)規劃”，即經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態(tài)環(huán)境保護規劃，并要求多規合一，形成一本規劃，規劃之間要銜接、呼應。這是中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案具體、明確的要求，武漢市的條例應積極響應。

　　中央還要求，各地要探索、編制自然資源資產(chǎn)負債表，以及目標體系、獎懲辦法、考核機制等一系列方法，對領(lǐng)導干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計制度。條例第四十一條關(guān)于管理考核、督查制度等內容應充分體現這些精神。

　　同時(shí)，我市還承接國家“兩型社會(huì )建設”和“全面建立創(chuàng )新型城市”的兩大任務(wù)，也應體現到條例之中。而且，人大在監督方式上，特定問(wèn)題調查這一方式很好，應寫(xiě)入條例中。

　　“生態(tài)底線(xiàn)區”是高壓線(xiàn) 行政機關(guān)領(lǐng)導終身追責

　　市人大常委會(huì )委員 程一方

　　近幾年，武漢在保護生態(tài)控制線(xiàn)方面邁開(kāi)了三大步：首先政府有規章，然后人大有決定，現在又進(jìn)入立法部分，管理制度也日漸成熟。中央剛剛通過(guò)了生態(tài)文明體制改革總體方案，武漢的條例應嚴格遵循中央的規定。

　　一是“生態(tài)底線(xiàn)區”是高壓線(xiàn)，不能有彈性。底線(xiàn)內除了環(huán)保、農業(yè)、生態(tài)項目外，什么都不能建，就是禁區，一定要嚴格把關(guān)。

　　二是要補充“底線(xiàn)區設置相關(guān)標識”這一概念。底線(xiàn)區是哪些？如果立法者都不知道，人民群眾更沒(méi)有直觀(guān)感覺(jué)。必須設置標識，讓老百姓一目了然。

　　三是行政機關(guān)領(lǐng)導終身追責。只要實(shí)施違法行為，造成嚴重后果，就得嚴厲處罰。

　　條例要有剛性約束 必須體現生態(tài)保護第一

　　市人大常委會(huì )委員 胡六義

　　建議將基本生態(tài)控制線(xiàn)表述為“生態(tài)保護區”，如果是“線(xiàn)”，就要嚴格區分線(xiàn)內、線(xiàn)外，不能越界。

　　“控制”一詞，給人的感覺(jué)是萬(wàn)不得已，很緊迫了。條例必須體現生態(tài)保護第一，利用、開(kāi)發(fā)等活動(dòng)位居其次這一理念，即便是旅游開(kāi)發(fā)也必須有所限制。生態(tài)決定生活、生態(tài)關(guān)乎生存、生態(tài)影響生命。既然是控制線(xiàn)，就要有剛性；如果進(jìn)入雷區，就要有硬性的制約。

　　“備案”改“審批” 體現人大重大事項決定權

    市人大常委會(huì )委員 張曉東

　　重大事項決定權是市人大常委會(huì )的重大職權，必須有所作為。

　　建議將條例草案中“經(jīng)批準的基本生態(tài)控制線(xiàn)，應當報市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案”的表述，將“備案”改為審查批準。市人大常委會(huì )不僅要聽(tīng)市政府的意見(jiàn)，更要代表全體武漢市民的意志，市民生活在自己的城市，要對自己的城市負責，切實(shí)履行人大重大事項的決定權。

　　利用“天地一體化”技術(shù)手段 監測生態(tài)保護

　　市人大常委會(huì )委員 徐旭東

　　規劃設置好生態(tài)控制線(xiàn)后，最重要的是管理，即建立良好的體制機制，沒(méi)有好的機制怎么管？哪里出問(wèn)題，出現新情況，就能及時(shí)發(fā)現，最終查處違法，恢復原狀。

　　目前最薄弱的是“發(fā)現問(wèn)題的環(huán)節”太落后，誰(shuí)發(fā)現問(wèn)題？誰(shuí)負責監測？規定不明。建議設立一個(gè)“監測中心”，利用“天地一體化”技術(shù)手段專(zhuān)門(mén)找問(wèn)題。一要形成地面網(wǎng)絡(luò )，組織和發(fā)動(dòng)人民群眾，讓人民群眾知道什么是生態(tài)控制線(xiàn)，關(guān)注生態(tài)控制線(xiàn)，發(fā)現和舉報違法線(xiàn)索；二要要利用衛星等新技術(shù)巡查，向環(huán)保部索取，綜合分析處理這些數據。

　　增加基本生態(tài)控制線(xiàn)保護　“一票否決”內容

　　市人大常委會(huì )委員 閔光新

　　只要當地官員高度重視基本生態(tài)控制線(xiàn)，嚴格執法，破壞生態(tài)控制線(xiàn)的行為就能有效遏制，因此，嚴厲追究破壞基本生態(tài)控制線(xiàn)的違法行為，應該是條例關(guān)注的重點(diǎn)。條例須著(zhù)重研究如何加強懲處管理者的三種行為：

　　一是不依法行政的，即不作為的官員，對破壞生態(tài)環(huán)境的事件不管不問(wèn)。

　　二是亂作為，即制定的行政規章和措施與生態(tài)保護政策、法律法規相抵觸、相違背，造成生態(tài)環(huán)境的破壞和重大影響的。

　　三是有關(guān)人員已經(jīng)調用、提拔或者退休，怎樣實(shí)行終生追責？

　　只要嚴格追究上述三種行為的責任，條例就達到預期效果。應在部門(mén)績(jì)效考核和人員方面，增加基本生態(tài)控制線(xiàn)保護的“一票否決”，考核和追責才有效。

　　對于第三種情形，須加強離任審計。黨的十八屆三中全會(huì )提出，要加強對自然資源資產(chǎn)的離任審計。建議條例增加離任審計和終生追責等內容，完善實(shí)施細則。

　　城市公園也是城市生態(tài)系統的重要組成部分，是城市之肺、城市氧吧，對于提高市民生活質(zhì)量、調節城市生態(tài)環(huán)境、改善城市空氣質(zhì)量，維系城市生態(tài)平衡，意義重大。因此，一定規模和面積的城市公園也應納入基本生態(tài)控制線(xiàn)范圍。

　　400余項目將遷離“生態(tài)底線(xiàn)”

　　構筑社會(huì )行為規范、準則，并非僅有白紙黑字的框架、條款，落到實(shí)處才是法規體系中最核心的一環(huán)。

　　然而， 2014年8月，即距《決定》出臺不到一年，來(lái)自沿海城市的一家企業(yè)，擬在武漢投資過(guò)百億元的工業(yè)項目，但需占用生態(tài)底線(xiàn)區部分面積，發(fā)展與生態(tài)首次面臨“兩難”選擇。

　　根據市人大常委會(huì )的《決定》，“因國家、省、市重大項目建設需要或者上位規劃調整，需對生態(tài)底線(xiàn)區進(jìn)行調整的，應事先報市人大常委會(huì )審議”。市政府就上述項目的情況書(shū)面報告市人大常委會(huì )主任會(huì )議，征詢(xún)能否調整基本生態(tài)控制線(xiàn)的意見(jiàn)。

　　主任會(huì )議聽(tīng)取了部分常委會(huì )委員的意見(jiàn)，大多委員明確反對開(kāi)此先例，認為，“人大作出關(guān)于基本生態(tài)控制線(xiàn)的決定是嚴肅的，具有法律效力，即使項目再大，也須嚴格依法行事?！?。市政府遵從這一集體形成的意見(jiàn)，項目另行選址、重新論證，如期建設。

　　這是堅守生態(tài)底線(xiàn)中的小“插曲”。事實(shí)上，自《決定》出臺以來(lái)，已有多個(gè)建設項目因觸及“紅線(xiàn)”而出局。

　　2014年11月，市政府向市人大常委會(huì )會(huì )議報告基本生態(tài)控制線(xiàn)內既有項目清理處置情況。報告顯示，武漢市基本生態(tài)控制線(xiàn)內既有項目1600多個(gè)，其中400余個(gè)項目既不符合準入要求，又不具備合法手續，擬盡快遷出底線(xiàn)區；符合準入要求但手續不全的150個(gè)，補辦手續后可予保留；具備合法手續但不完全符合準入規范要求的700多個(gè)，將根據各自的情況限期整改。

　　此后，市政府將嚴格管控，不符合準入要求的項目零審批、零進(jìn)入。